SUR QUELS MOTIFS S'OPPOSER À UNE DÉCLARATION PRÉALABLE DANS LE CADRE D'UNE DIVISION FONCIÈRE?

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Sarah Meyer et Marion Balgalier
juillet 2016

Une déclaration préalable peut être déposée, dans le cadre d’une division foncière, sur deux fondements différents, prévus à l’article L. 421-23 du code de l’urbanisme :

« Doivent être précédés d'une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants :

a) Les lotissements autres que ceux mentionnés au a de l'article R. 421-19 ;

b) Les divisions des propriétés foncières situées à l'intérieur des zones délimitées en application de l'article L. 115-3, à l'exception des divisions opérées dans le cadre d'une opération d'aménagement autorisée, des divisions effectuées, avant la clôture de l'opération, dans le cadre d'une opération d'aménagement foncier rural relevant du titre II du livre Ier du code rural et de la pêche maritime et des divisions résultant d'un bail rural consenti à des preneurs exerçant la profession agricole ».

 

I. La division foncière dans les zones protégées : les divisions de propriétés foncières d’un ensemble bâti ou en vue de la création de terrains qui ne sont pas destinés à être bâtis

 

En vertu de l’article L. 115-3 du code de l’urbanisme :

« Dans les parties de commune nécessitant une protection particulière en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages, le conseil municipal peut décider, par délibération motivée, de soumettre, à l'intérieur de zones qu'il délimite, à la déclaration préalable prévue par l’article L. 421-4, les divisions volontaires, en propriété ou en jouissance, d'une propriété foncière, par ventes ou locations simultanées ou successives qui ne sont pas soumises à un permis d'aménager. L'autorité compétente peut s'opposer à la division si celle-ci, par son importance, le nombre de lots ou les travaux qu'elle implique, est de nature à compromettre gravement le caractère naturel des espaces, la qualité des paysages ou le maintien des équilibres biologiques ».

 

Il s’ensuit que les communes peuvent adopter une délibération imposant l’obtention d’une décision de non opposition à déclaration préalable avant toute division foncière portant sur un ensemble bâti ou ayant pour effet de créer un ou plusieurs terrains, qui ne sont pas destinés à être bâtis, dans une zone de protection spécifique.

Le texte de l’article L. 115-3 du code de l’urbanisme liste des motifs sur le fondement desquels une déclaration préalable peut être refusée.

Ainsi, la déclaration préalable peut être refusée si « par son importance, le nombre de lots ou les travaux qu'elle implique, est de nature à compromettre gravement le caractère naturel des espaces, la qualité des paysages ou le maintien des équilibres biologiques ».

 

La jurisprudence a indiqué que la possibilité ouverte par l’article L. 115-3 du code de l’urbanisme ne peut s’appliquer que dans des parties de communes identifiées comme nécessitant une protection particulière en raison de la qualité des sites, des milieux naturels, et des paysages.

Ces dispositions n’ont donc pas vocation à s’appliquer aux zones urbaines des communes (TA Toulon, 17 avril 2009, Préfet du Var, n° 0805553).

 

II. La division foncière en matière de lotissement

 

1 - Le principe de la déclaration préalable en cas de lotissement

En vertu de l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme :

« Constitue un lotissement la division en propriété ou en jouissance d'une unité foncière ou de plusieurs unités foncières contiguës ayant pour objet de créer un ou plusieurs lots destinés à être bâtis ».

La réalisation d’un lotissement peut donner lieu à délivrance, soit d’un permis d’aménager, soit d’une simple déclaration préalable.

 

Le permis d’aménager est obligatoire dans les cas des lotissements (article R. 421-19 du code de l’urbanisme) :

« - qui prévoient la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement. Les équipements pris en compte sont les équipements dont la réalisation est à la charge du lotisseur ;

- ou qui sont situés dans un secteur sauvegardé, dans un site classé ou en instance de classement ».

 

Lorsque la division est réalisée en vue de construire, mais qu’aucun aménagement interne n’est nécessaire et que la parcelle n’est pas située dans un site classé ou un secteur protégé, seule une déclaration préalable est nécessaire, en vertu de l’article L. 442-3 du code de l’urbanisme.

 

2 – Les motifs de refus de la déclaration préalable

2.1 - L’obligation de déposer un permis d’aménager

Face à un dossier de déclaration préalable tendant à une division parcellaire, dans le cadre d’une opération d’aménagement, consistant en la réalisation de bâtis sur au moins l’un des lots créés, le service instructeur doit vérifier si la demande entre bien dans le champ de la déclaration préalable, et non dans celui du permis d’aménager (par ex : CAA Nancy, 12 juin 2014, Préfet des Vosges, n° 13NC02042).

 

Ainsi, la déclaration préalable devra être refusée dans les deux situations suivantes :

- soit les terrains sont situés dans un secteur sauvegardé, dans un site classé ou en instance de classement ;

- soit sont prévus la création ou l'aménagement de voies, d'espaces ou d'équipements communs à plusieurs lots destinés à être bâtis et propres au lotissement.

 

Dans l’une ou l’autre de ces hypothèses, donc notamment si le projet prévoit la création de voies ou d’espaces communs nouveaux, la déclaration préalable ne pourra pas être accordée, puisqu’un permis d’aménager est nécessaire.

Autrement dit, les lots situés dans le cadre d’un lotissement soumis à déclaration préalable doivent déjà équipés et viabilisés (sur ce point, v. Rép Min, 15 septembre 2015, JO AN, p. 7052).

 

2.2 – La nécessaire conformité de la demande aux règles édictées par le PLU

La division parcellaire réalisée en vu d’établir des constructions doit nécessairement permettre la conformité des futurs bâtiments aux prescriptions des documents locaux d’urbanisme, ainsi que le rappelle le Conseil d’Etat :

« 5. Considérant qu'il résulte de l'ensemble de ces dispositions que les lotissements, qui constituent des opérations d'aménagement ayant pour but l'implantation de constructions, doivent dès lors respecter les règles tendant à la maîtrise de l'occupation des sols édictées par le code de l'urbanisme ou les documents locaux d'urbanisme, même s'ils n'ont pour objet ou pour effet, à un stade où il n'existe pas encore de projet concret de construction, que de permettre le détachement d'un lot d'une unité foncière » (CE, 17 décembre 2014, M. A, n° 367134)

 

Dans ces conditions, la demande d’autorisation devra être refusée si le lotissement projeté n’est pas compatible avec les règles posées par le PLU. Par exemple, la déclaration préalable devra être refusée en cas de zone inconstructible (même arrêt)

 

3 – La préservation de la salubrité ou de la sécurité publique

En vertu de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme :

« Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ».

 

Cette disposition peut fonder un refus de déclaration préalable, dans le cadre d’une division parcellaire (CAA Nantes, 16 mai 2014, SCI Alatri Immobilier, n° 13NT00621).

Toutefois, l’application de cette disposition doit être envisagée avec précaution. En effet, l’invocation d’une telle disposition nécessite que des éléments mettant en cause la salubrité ou la sécurité publique soient concrètement caractérisés.

En matière de salubrité publique, peuvent être soulevés les risques d’inondation, pesant sur le terrain considéré. Par exemple, en pratique, un refus de déclaration préalable pourra être fondé sur un tel PPRI, fondement plus solide que celui de l’article R. 111-2, sujet à appréciations.

 

En matière de sécurité publique, , l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme peut fonder plusieurs motifs de refus :

- la sécurité des risques d’affaissement de terrain (CE, 13 mars 1989, Bousquet, n° 78030) ;

- la sécurité de la circulation lorsqu’il est prouvé que le projet pourra aggraver les conditions de circulation sur la voie publique (CE, 10 avril 1974, Ministre de l’aménagement du territoire, de l’équipement, du logement et du tourisme) ;

- les risques d’incendie, notamment des constructions avoisinantes (CE, 16 octobre 1992, Commune de Beaumontde-Lomagne, n° 86494).

 

Ces motifs peuvent donc fonder des refus de délivrance d’une décision de non opposition à déclaration préalable pour division parcellaire.

Toutefois, l’appréciation de ces éléments est réalisée in concreto. Il est donc nécessaire de disposer de réels arguments de fait concrets, de manière à étayer un refus d’octroi d’une autorisation d’urbanisme, fondé sur l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme.

Lors de son appréciation de la légalité d’un refus fondé sur l’article R. 111-2, le juge prend en compte les circonstances de chaque espèce, et notamment la configuration des lieux (CE, 13 juillet 2006, Ministre des transports, de l’équipement, du tourisme et de la Mer, n°282937). Le fondement constitué par l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, s’il permet de refuser un projet pouvant préjudicier à la salubrité ou à la sécurité publique, est affaire d’appréciation et est donc moins juridiquement sécurisé que les autres fondements, indiqués ci-avant.