VARIATION DU RÉGIME INDEMNITAIRE D'UN AGENT TERRITORIAL POUR SANCTIONNER LA MANIÈRE DE SERVIR

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Sarah Meyer et Xavier Bouillot
juillet 2016

Le régime indemnitaire des agents territoriaux

Le régime indemnitaire des agents publics est ainsi défini, dans une réponse ministérielle de 2012 :

« Le « régime indemnitaire » visé à cet article est constitué de l'ensemble des primes et indemnités obtenues par les fonctionnaires territoriaux au titre de l'article 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 et du décret du 6 septembre 1991 pris pour son application » (Réponse du Ministre de l’Intérieur au député F.Grosdidier, 16 septembre 2002, JOAN p.3159, question n°14)

 

Les primes et indemnités attribuées par les collectivités doivent respecter deux principes essentiels : 

- Elles doivent être prévues par la loi (principe de légalité) : l’autorité territoriale ou l’organe délibérant ne dispose d’aucun pouvoir normatif lui permettant de créer une prime. Sa compétence est strictement encadrée par les textes (CE, 28 novembre 1990, Dpt. Loir-et-Cher, n°77175) ;

- La prime doit exister dans le régime de la fonction publique d’Etat (principe de parité) : « L'assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat » (article 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale). 

 

Sous ces deux principales réserves, les collectivités bénéficient d’une certaine latitude quant à l’attribution des primes et indemnités, en vertu du principe de libre administration des collectivités : 

« La libre administration des collectivités locales constitue également un élément de la spécificité territoriale sur le plan indemnitaire. L'application de ce principe conduit notamment à donner latitude aux assemblées délibérantes pour définir librement et souverainement les montants indemnitaires des primes des services de l'État qui seront versés aux personnels de la collectivité » (P.Lesaint, Jcl. Fonctions publiques, Fasc. 395 : Régimes indemnitaires, janvier 2010) 

 

Les primes et les indemnités constituent, en réalité un outil à vocation bien plus managériale que le seul traitement. Par leurs modulations individuelles éventuelles ou par leurs conditions d’attribution, elle permettent en effet de récompenser l’engagement des agents : 

« En effet, et à la différence du versement du traitement, la prime ou l'indemnité permet à l'administration d'appliquer une évaluation plus managériale et par là même - certes - plus subjective de la façon dont se comporte et agit l'agent. D'ailleurs, le juge administratif a admis la légalité d'une prime spéciale de résultats, fondée principalement sur la manière de servir de l'agent public et les résultats obtenus par lui (CE 29 déc. 2006, req. n°289818 , Syndicat national des personnels administratifs de l'ONF FO et autres) » (S. Guérard, Encyclopédie Dalloz des collectivités, Chapitre 5 (folio n°10352), Les rémunérations, septembre 2013).

 

Respect du principe d’égalité

Le régime indemnitaire ne peut cependant conduire à la rupture du principe fondamental d’égalité au sein de la fonction publique.

 

Ce principe interdit que les fonctionnaires d’un même corps soient traités différemment : 

« on doit normalement traiter les agents d’un même corps de la même manière sans distinguer en leur sein des catégories abstraitement déterminées (suivant le mode d’entrée dans le corps ou le lieu d’exercice des fonctions, par exemple) » (F.Melleray, Droit de la fonction publique, economica, 2005, p.192) 

 

En matière d’indemnité, le principe d’égalité s’applique également : 

« Vis-à-vis des indemnités, les fonctionnaires sont dans la même situation que vis-à-vis du traitement. (...) Ces indemnités doivent être les mêmes pour les agents placés dans la même situation. Seules les discriminations fondées sur les situations différentes dans lesquelles se trouvent ces fonctionnaires sont admises » (A.Taillefait, Jcl. Fonctions publiques,fasc. 260, rémunération des fonctionnaires, août 2010, §104). 

 

La possibilité de retenir le critère de la manière de service pour l’attribution des indemnités

Dès lors qu’elle respecte les principes de légalité et parité avec la fonction publique d’Etat, une collectivité est libre de fixer les critères d’attribution : 

« les collectivités territoriales ont la possibilité et la liberté de définir dans la délibération, les critères qu'elles souhaitent instaurer dans le cadre de leur politique de ressources humaines. Contrairement aux services de l'État qui sont, en général, tenus d'appliquer les régimes indemnitaires dans le respect de la rédaction littérale des textes, sans adjonction possible, les collectivités locales disposent de cette possibilité de rajouter et de préciser des critères supplémentaires ne figurant pas dans le texte initial, dans la construction de leur système indemnitaire. Pour autant, la conciliation de ce principe de libre administration avec celui du principe de parité avec l'État impose que les régimes indemnitaires doivent être fixés “dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'État”(L. n° 84-53, 26 janv. 1984, art. 88). À ce titre les collectivités sont tenues de respecter le champ d'application des primes des services de l'État (...) L'organe délibérant de chaque collectivité peut choisir librement d'organiser son propre système indemnitaire intégrant les critères de modulation qui relèvent de son choix. Il est même possible d'ajouter d'autres critères à ceux figurant dans le texte instituant la prime conformément à la possibilité ouverte par l'article 2 du décret n° 91-875 du 6 septembre 1991. Les critères les plus utilisés concernent notamment la prise en compte des métiers exercés, de l'expertise, de l'importance de certaines sujétions professionnelles, du travail supplémentaire fourni, du niveau de responsabilité, de la manière de servir, de la notation, des résultats d'objectifs, de l'absentéisme, etc. » (P.Lesaint, Jcl. Fonctions publiques, Fasc. 395 : Régimes indemnitaires, janvier 2010).

 

Notons que la délibération fixant les critères d’attribution doit être suffisamment précise (CE, 6 octobre 1995, Préfet de Haute Corse, n°154766).

 

Au surplus, la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique a modifié, par son article 40, l'article 88 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984, en conférant expressément aux collectivités la possibilité d’attribuer des primes en rapport aux fonctions exercées et aux résultats, et ce en déterminant souverainement leurs conditions d’attributions : 

« Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une prime de fonctions et de résultats, le régime indemnitaire que peut fixer l'organe délibérant comprend une part liée à la fonction et une part liée aux résultats. L'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts, sans que la somme de ceux-ci n'excède le plafond global de la prime de fonctions et de résultats des fonctionnaires de l'Etat, et fixe les critères pris en compte pour la détermination du niveau des fonctions et pour l'appréciation des résultats. Ce régime est mis en place dans la collectivité territoriale ou l'établissement public local lors de la première modification de son régime indemnitaire qui suit l'entrée en vigueur de la prime de fonctions et de résultats dans les services de l'Etat ». 

 

Il est donc légalement possible d’instituer une prime à raison de la manière de servir de l’agent. 

 

L’autorité compétente

L’article 2 du décret n°91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l'application du premier alinéa de l'article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, précise : 

« L'assemblée délibérante de la collectivité ou le conseil d'administration de l'établissement fixe, dans les limites prévues à l'article 1er, la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités applicables aux fonctionnaires de ces collectivités ou établissements. (...) L'autorité investie du pouvoir de nomination détermine, dans cette limite, le taux individuel applicable à chaque fonctionnaire ». 

 

En somme, le Conseil municipal crée un cadre au régime indemnitaire en respectant les principes de parité et de légalité, et c’est le pouvoir exécutif qui module les primes et indemnités versées à chaque agent selon les critères établis. 

 

Ceci est confirmé par la doctrine : 

« Un grand nombre de primes et indemnités sont en rapport avec la manière de servir de l'agent, ce qui suppose aussi que le service a été fait, que l'agent a donc « servi » pour pouvoir juger de son comportement ! Ainsi, est légale la décision du maire de réduire le taux des primes d'un agent municipal à partir du moment où cette variation reste dans les limites (plancher et plafond) fixées par le conseil municipal » (S.Guérard, Encyclopédie Dalloz des CT, chapitre 5 (folio n°10352), septembre 2013).

 

Quelle latitude lorsqu’une telle prime sanctionnant la manière de servir n’est pas instaurée ?

Il n’est alors pas possible de revoir à la baisse le régime indemnitaire d’un seul agent, à raison du principe d’égalité. En effet, le régime indemnitaire doit être le même pour tous les agents placés dans une situation identique. 

Ainsi en est-il d’une collectivité qui aurait instauré l'Indemnité de Fonctions de Sujétions et d'Expertise (IFSE) mais n’aurait pas souhaité mettre en place le Complément Individuel Annuel (CIA).

Ces deux indemnités ou primes sont inclues dans le nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel (RIFSEEP) institué par le décret n°2014-513 du 20 mai 2014 et explicité par une circulaire du 5 décembre 2014.

Cette circulaire explique clairement que l’IFSE est fondée sur la nature des fonctions, alors que c’est le CIA qui est destiné à récompenser la manière de servir de l’agent, son engagement. 

 

S’agissant du CIA : « Plus généralement, seront appréciés la valeur professionnelle de l’agent, son investissement personnel dans l’exercice de ses fonctions, son sens du service public, sa capacité à travailler en équipe et sa contribution au collectif de travail. La connaissance de son domaine d’intervention, sa capacité à s’adapter aux exigences du poste, à coopérer avec des partenaires internes ou externes comme son implication dans les projets du service ou sa participation active à la réalisation des missions rattachées à son environnement professionnel pourront ainsi et̂ re prises en compte ». 

Dès lors, si la Collectivité n’a pas institué de CIA, elle ne peut vraiment moduler l’application du régime indemnitaire en fonction de la manière de servir de l’agent, à moins d’avoir précédemment institué une indemnité ou une prime, toujours en vigueur, dans ce but, ou d’instituer le CIA. 

 

Le schéma serait donc le suivant pour moduler les primes et indemnités accordées à un agent en fonction de sa manière de servir :

  -  L’assemblée délibérante, par délibération, crée une prime dont l’existence est reconnue légalement et dont un
des critères d’attribution est la manière de servir de l’agent ;

  -  L’exécutif détermine, dans le cadre de la prime créée par l’assemblée délibérante, le taux d’attribution individuel de la prime.