Covid et fermeture administrative d’un bar ou restaurant : que faire ?

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covid bar restaurant

Depuis l’entrée en vigueur du couvre-feu à 18 heures (Décret n° 2021-31 du 15 janvier 2021 modifiant les décrets n° 2020-1262 du 16 octobre 2020 et n° 2020-1310 du 29 octobre 2020 prescrivant les mesures générales nécessaires pour faire face à l’épidémie de covid-19 dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire), venu renforcer les mesures sanitaires frappant les bars et restaurants, plus de 268 établissements (bars, restaurants, cafés) ont été sanctionnés par une fermeture administrative.

Le régime ordinaire de la fermeture administrative des bars et restaurants (hors période de COVID)

La fermeture administrative d’un débit de boisson ou d’un restaurant est une mesure de police administrative, ordonnée par le préfet du département (L.3332-15 du code de la santé publique).

L’article L.3332-15 du code de la santé publique énumère les hypothèses justifiant la fermeture administrative d’un bar ou restaurant :

– l’infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements ;

– l’atteinte à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques ;

– les actes criminels ou délictueux prévus par les dispositions pénales en vigueur.

L’encadrement judiciaire de la fermeture administrative des bars et restaurants

Comme toute mesure de police administrative, la décision prononçant la fermeture administrative d’un établissement doit, sous peine d’être illégale :

– être prononcée et signée par une personne compétente (CE, 1er octobre 1993, n° 117808) ;

– respecter le formalisme, à savoir la procédure contradictoire préalable (CAA Marseille, 18 novembre 2010, n° 08MA03382) ;

– être motivée en droit et en fait (article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration)

– être justifiée. Autrement dit, le motif de la décision doit être matériellement exact (le juge administratif exerce un contrôle de qualification juridique : CE, 21 mars 2008, n° 298100)

– être proportionnelle (le juge administratif sanctionne la disproportion de la mesure au regard, par exemple, des circonstances ou de l’absence d’antécédents : CE, 22 novembre 1995, Ministre de l’Intérieur, n° 131226)

L’impact de la crise sanitaire du COVID sur le régime de la fermeture administrative des bars et restaurants

La crise sanitaire du COVID a, non seulement, bouleversé nos modes de vie mais aussi contraint les bars et restaurants à s’adapter à la nouvelle réglementation en vigueur.

En vertu de l’article 40 du décret n° 2020-1310 du 29 octobre 2020, les bars et restaurants ne peuvent plus accueillir du public.

Autrement dit, outre l’instauration du couvre-feu à 18 heures, les bars et restaurants, pour poursuivre leur activité économique, n’ont d’autres choix que de développer la vente à emporter.

C’est, donc, dans ce contexte tout particulier que de nombreuses fermetures administratives sont prononcées et font, pour certaines, l’actualité, puisque certains bars et restaurants ne respectent pas règlementation en vigueur.

Que faire ? Comment contester la fermeture administrative ?

En pratique, la fermeture administrative prononcée est d’au moins 15 jours.

Le référé-suspension : un recours peu efficace en pratique

Le délai des fermetures administratives permet difficilement d’envisager le référé suspension de l’article L. 521-1 du code de justice administrative dans la mesure où le délai d’instruction correspond peu ou prou à 15 jours. 

Autrement dit, le temps d’obtenir l’ordonnance suspendant la décision de fermeture administrative, cette dernière aura expiré.

Le référé-liberté : un recours à envisager sous conditions

Au terme de l’article L. 521-2 du code de justice administrative :

« Saisi d’une demande en ce sens justifiée par l’urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures ».

Cette procédure présente, ainsi, l’intérêt d’être extrêmement rapide.

En cas de fermeture administrative d’un bar ou restaurant, le référé liberté peut, en théorie, permettre la réouverture en quelques jours.

Pour autant, il n’est pas pertinent de se lancer dans cette procédure sans avoir bien analysé et étudié les conditions de sa recevabilité en amont. 

En effet, les conditions de recevabilité d’un tel référé sont particulièrement restrictives.

L’urgence

Le Conseil d’État définit de longue date la condition d’urgence en indiquant :

« que la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre ; » (CE, 19 janvier 2001, Confédération nationale des radios libres, n° 228815).

Même si, concernant l’urgence, le Conseil d’État tend à éviter soigneusement de se prononcer sur cette condition dans les ordonnances portant sur la covid (par exemple CE, 7 novembre 2020, Association Civitas et autres, n°445825 et autres ou CE, ord. 9 juin 2020, Hovthi, n° 440797), il est possible de considérer, au regard des positions des tribunaux administratifs, que la crise sanitaire actuelle permet de dégager une « quasi-présomption » d’urgence.

En effet, dans le contexte actuel, il est admis que la fermeture administrative d’un bar ou restaurant est susceptible de mettre en péril la solidité économique de l’établissement et la pérennité de l’emploi de ses salariés (TA Cergy-Pontoise, 24 avril 2020, n° 2004143).

Bien entendu, il convient de produire l’ensemble des données économiques, financières et comptables permettant de démontrer et justifier la gravité de l’impact économique de la mesure administrative. 

L’urgence est, donc, loin d’être automatiquement et incontestablement reconnue.

L’atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale

Sur ce point, il est acquis que la fermeture administrative porte atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie, liberté érigée au rang de liberté fondamentale au sens du référé liberté (pour des exemples récents CE, ord. 9 juin 2020, Hovthi, n° 440797 ; voir aussi CE, ord. 9 juin 2020, Atre Actif, 440798 ; CE, ord. 9 juin 2020, JMPL, 440783 ; CE, ord. 9 juin 2020, W 26, n° 440784).

Qu’en est-il en revanche de l’atteinte grave et manifestement illégale ?

Ici, la réponse est moins évidente puisque la jurisprudence est plus pragmatique.

En l’état des dernières jurisprudences, le juge est enclin à admettre l’atteinte grave et manifestement illégale :

– lorsque les faits reprochés sont matériellement inexacts (TA Cergy-Pontoise, 24 avril 2020, n° 2004143) ;

– en cas de non-respect du formalisme, à savoir la mise en demeure préalable (en ce sens TA de Paris, 11 février 2021, Sté Balardis c/ Préfet de Paris, req. n° 2102471) ;

– en cas de sanction disproportionnée.

Notre conseil d’avocat expert :

En synthèse, il s’avère que, même dans le cadre de la crise sanitaire, les cas d’ouverture du référé-liberté restent appréhendés de manières restrictives. Les quelques brèches dégagées par la jurisprudence des tribunaux administratifs permettent d’accroitre les chances de succès d’un référé-liberté, procédure particulièrement rapide et efficace, pour contester une décision de fermeture administrative, même si une étude préalable du dossier et des données factuelles par un œil expert est évidemment nécessaire.

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